Utviklingen av et folkevalgtkurs i besøksforvaltning

Reiselivet foregår midt i lokalsamfunnet. Det betyr at samfunnsutviklingen er viktig for reiseliv, og at reiseliv er viktig for å skape gode lokalsamfunn. Reiselivet kan ikke bare være i sin «egen boble» uten å ta hensyn til samfunnet rundt, og politikerne kan ikke overlate alt ansvaret for reiselivsutviklingen til næringen alene. Under pilotprosjektet på besøksforvaltning samarbeidet Nordland fylkeskommune med KS Nord og utviklet det første kurset i besøksforvaltning for folkevalgte. Temakurset ble testet sammen med 6 kommuner i Nordland. 

Politisk engasjement er sentralt i god besøksforvaltning

Kommunen har mange roller som utviklingsaktør. Det inkluderer for eksempel ansvaret for å skape det gode lokalsamfunn, både for innbyggerne og de som kommer på besøk. Kommunen skal legge til rette for en mest mulig bærekraftig næringsutvikling, også når det gjelder hvilken type reiselivsetableringer kommunen vil stimulere til og hvilken infrastruktur dette krever? Kommunen må i tillegg sikre nok inntekter for å kunne drifte kommunen i dag og i framtiden, og da blir det relevant å spørre hvilken type reiseliv bidrar mest til lokal verdiskaping? 

For kommuner som ønsker å satse på besøksnæringer kan det være nyttig å ha en bred debatt om hva som er en god balanse mellom muligheter og utfordringer knyttet til reiseliv i kommunen. Her spiller folkevalgte en sentral rolle. Som representanter for et gjennomsnitt av innbyggerne er det naturlig nok ikke alle politikere som har like god innsikt i reiseliv og besøksforvaltning. Sammen med pilotkommunene så pilotprosjektet derfor behov for å utvikle et nytt verktøy for å styrke engasjementet og kunnskapen om reiseliv og besøksforvaltning hos folkevalgte i. Hva er politikernes rolle og handlingsrom innen besøksforvaltning?

Innbyggere og besøkende i Henningsvær Dan Mariner - Bodø 2024

Ideen om et folkevalgtkurs i besøksforvaltning blir til

Kontakten med Kommunenes organisasjon (KS) sentralt startet med at Halvard Lægreid (rådgiver på miljø- og ressursforvaltning) deltok på vårt seminar om besøksforvaltning i september 2018. I etterkant diskuterte vi muligheten for å utvikle et temakurs på besøksforvaltning innen Folkevalgtprogrammet. 

Folkevalgtprogrammet er et tilbud fra KS til alle kommuner og fylkeskommuner. Dette er et skreddersydd opplegg på inntil 4 dager der hensikten er å gi folkevalgte motivasjon og trygghet i sin rolle. Programmet består av to deler; første del legger vekt på folkevalgtes rolle og samspillet mellom politikk og administrasjon, folkevalgte og innbyggere, mens andre del består av temadager. Ett av disse temakursene som ble tilbudt var «Verdiskaping med natur og kultur» (Verdiskaping med natur og kultur - KS). Pilotprosjektet ønsket å se på muligheten for å utvikle et lignende temakurs i besøksforvaltning for folkevalgte.

I første halvår 2019 gjennomførte pilotprosjektet flere samtaler med KS sentralt og KS lokalt. Vi ble enige om å lage et temakurs innen besøksforvaltning for kommunepolitikere og toppledelsen, samt teste dette ut i samarbeid med de 8 pilotkommunene i Nordland i løpet av 2020. Kurset skulle ha fokus på hvordan reiseliv kan bidra til positiv lokalsamfunnsutvikling, hva dette innebærer, hvilke virkemidler kommunen har, roller og ansvar osv. 

Besøksforvaltningsprosjektet tok hovedansvar for å utvikle og teste innhold, samt å dekke utviklingskostnadene. Vi samarbeidet med KS Nord ved Mona Halsbakk (seniorrådgiver) som bidro med arbeidsressurser i utviklingen og gjennomføringen av kurset. KS sentralt hadde ikke kapasitet til å bidra i denne fasen. 

Utvikling av innholdet i kurset

Vi ønsket at kurset skulle bidra til å starte en dialog om det nye reiselivet. Hvordan kan vi bruke reiselivet for å utvikle samfunnet vi vil ha? Hva er det kommunale handlingsrommet og det politiske ansvaret? 

For å få innspill til form og faglig innhold i kurset ble det gjennomført en workshop i november 2019 med ressurspersoner i ulike roller. Norges nasjonalparkkommuner ved Bjørn-Åge Jensen hadde ønske om å gjennomføre kurset for sine medlemskommuner i Nordland og ble med på møtet. De som deltok var:

• Mona Halsbakk, seniorrådgiver i KS Nord
• Halvard Dahle Lægreid, rådgiver miljø- og ressursforvaltning, KS sentralt
• Kjell-Idar Berg, rådmann Vestvågøy og leder av rådmannsutvalget i Nordland
• Ola Arnfinn Loe, politiker i Meløy, leder av planutvalget, medlem Salten regionråd
• Espen Maruhn, rådgiver Meløy Utvikling
• Ingelin Noresjø, næringsråd Nordland fylkeskommune
• Bjørn-Åge Jensen, daglig leder Norges nasjonalparkkommuner
• Hanne Lykkja, prosjektmedarbeider pilotprosjekt besøksforvaltning, Nordland fylkeskommune
• Ann Heidi Hansen, prosjektleder pilotprosjekt besøksforvaltning, Nordland fylkeskommune

Det kom mange gode innspill til hvordan kurset burde utformes, blant annet:

• Fordi mange politikere har begrenset kunnskap om reiseliv- og besøksnæringene blir det viktig å gi bakgrunnskunnskap om næringen
• Langsiktige perspektiv og prinsipper bør diskuteres, men må balanseres med eksempler fra konkrete lokale saker som skal opp til behandling
• Det bør utvikles et kunnskapsgrunnlag som kan sendes til politikerne i forkant
• Kurset bør ikke være for langt. Det bør utvikles et 1-times kurs for hele kommunestyret som kan arrangeres i forbindelse med et ordinært kommunestyremøte
• I tillegg bør det vurderes å utvikle et dagskurs for planutvalgene, der både politikerne og planleggerne i den enkelte kommune deltar
• Det gjøres avtaler for testing og evaluering i samarbeid med kommunene i løpet av første halvår 2020

Inspirasjon og kunnskap ble hentet frafra prosessleder i KS i Nord-Norge, Jens-Einar Johansen, som formidlet sine erfaringer med temakurset «Natur, kultur og verdiskaping. Lokalt handlingsrom for bærekraftig verdiskaping». Dette kurset var et dagskurs og ga muligheten til å gå mer i dybden enn det vi hadde mulighet i vårt timeskurs.

Det ble inngått et samarbeid med Mimir AS om å utvikle en brosjyre som skulle sendes ut til de folkevalgte i forkant av kurset. Brosjyren «Besøksforvaltning – hvorfor og hvordan?» skulle ta opp sentrale tema i kurset og si mer om hvordan kommuner kan håndtere reiselivsutvikling. 

Besøksforvaltning - hvorfor og hvordan?

Kurshefte Besøksforvaltning for folkevalgte NFK-KS versjon 2023 (PDF, 17 MB)

Det var også planlagt å lage et hefte i samarbeid med hver kommune med fakta om lokalt reiseliv (statistikk, næringsaktører, verdiskaping, omtale av destinasjonsselskap m.m.). Målet med det var å lage en kort oversikt over lokalt reiseliv for egne politikere. Dette ble det ikke tid til å prioritere da pandemien stengte ned hele landet i mars 2020.

Tilpasninger under koronapandemien

Kommunene fikk betydelige oppgaver i starten av pandemien. Dette medførte at de planlagte kursene måtte utsettes og tilrettelegges for digital gjennomføring via Teams. Brosjyren ble i tillegg supplert med fire sider som omhandlet de store endringene koronapandemien medførte for reiselivsnæringen.

I samarbeid med kommunene ble det utarbeidet invitasjon og evalueringsskjema. Kommunen hadde ansvar for innkalling og utsendelse av brosjyren i forkant av kommunestyremøtet, og innhenting av evalueringsskjema i etterkant. Innkallingsbrevet utfordret lokalpolitikerne til å tenke over konkrete lokale utfordringer, samt å lese brosjyren før møtet. I flere kommuner ble også kommunens administrasjon og næringsdrivende invitert til å delta på webinaret. Den enkelte kommune var ansvarlig for å oppsummere og følge opp innspillene som kom inn på og etter kurset.

Fykantrappa i Meløy opplevde en stor økning i antall besøkende kolberg-naturfoto

Skreddersydde kurs til hver kommune

Alle kursene fulgte samme oppsett i forhold til tema. Samtidig ble det gjort en skreddersøm for hver enkelt kommune med lokale eksempler og bilder. I forkant av hvert kurs ble det gjennomført dialog med kommunen for å avklarehvilke problemstillinger og lokale områder som skulle trekkes fram. Totalt ble det satt av 1 time til kurset, hvorav 45 minutter var satt av til presentasjon og de siste 15 minuttene til spørsmål og innspill. Oppbygging av presentasjonen:

• Bakgrunn, formål og agenda
• Reiseliv som næring med lokale eksempler 
• Hva er besøksforvaltning?
• Kommunens rolle og handlingsrom
• Innspill og spørsmål

På grunn av smittevernbegrensninger foregikk mange av kommunestyremøtene på Teams. I tillegg ble det oppfordringer til å reise mindre, og derfor ble nesten alle kursene gjennomført digitalt. På møtene i Vestvågøy og Flakstad ble det gjennomført en kombinasjon der én deltaker var fysisk til stede, mens øvrige deltok digitalt. Som evalueringen viser, så har digitale møter noen begrensninger selv om det fungerer relativt greit og er kostnadseffektivt. 

Alle pilotkommune og fylkesrådet fikk tilbud om kurset i 2020. Det planlagte kurset for Røst kommune ble utsatt på grunn av sykdom, mens Moskenes, Vågan og fylkesrådet enten takket nei til tilbudet eller ikke besvarte henvendelsen. Med bakgrunn i samarbeidet med Norges nasjonalparkkommuner ble kurset også gjennomført i Rødøy kommune som jobbet med en søknad om å bli nasjonalparkkommune og som hadde tydelige problemstillinger knyttet til besøksforvaltning. Det ga en verdifull mulighet til å teste kurset på en kommune som ikke hadde vært med i pilotprosjektet. Det ble gjennomført kurs i følgende kommuner:

1. Meløy kommune
2. Vestvågøy kommune
3. Flakstad kommune
4. Rødøy kommune
5. Vega kommune
6. Værøy kommune

Dommen fra de folkevalgte: Et svært relevant og tankevekkende kurs

Kurset i besøksforvaltning ble vurdert som svært relevant og inspirerende av lokalpolitikerne. Tilbakemeldingene viser at innholdet ga nye perspektiver på reiselivets rolle som samfunnsutvikler og skapte engasjement for temaet. Deltakerne satte pris på lokale eksempler, balanserte diskusjoner og praktiske verktøy, men etterlyste mer tid til dialog, dypere faglig innhold og konkrete løsninger. Det er også et tydelig ønske om oppfølging, veiledning og jevnlig informasjon for å styrke kommunenes arbeid med besøksforvaltning. Les mer detaljerte tilbakemeldingene fra deltakerne her: 

Tilbakemeldinger på folkevalgtkurset i besøksforvaltning

Besøkende på båttur ved Reine i Moskenes kommune Hanne Lykkja

Mye bra å bygge videre på!

Tilbakemeldingene viste at temakurset ble godt mottatt. Problemstillingene opplevdes som relevante, og mange folkevalgte ønsket å ta en aktiv rolle i besøksforvaltningen. Mange av tilbakemeldingene viser at kurset nådde hovedmålsettingene, nemlig å skape refleksjoner om visjoner og behovet for reiseliv, fremhevet viktigheten av lokal forankring og stimulert til diskusjon om politikeres rolle i utviklingen . 

Det er behov for å videreutvikle introduksjonskurset og kanskje utvikle flere temakurs som går litt mer i dybden på dette store temaet. I denne sammenhengen bør flere vurderinger tas:

Lokal tilpasning og skreddersøm versus generelle kurs

En del av kunnskapen, metodikken og verktøyene som presenteres i kurset er generelle og vil være aktuelle for de fleste kommuner. Dette taler for å kunne lage et standardisert kurs som kan være relevant for hele Nordland eller hele landet. Samtidig viser tilbakemeldinger at lokal tilpasning, blant annet med bruk av lokale bilder og lokale case,  øker engasjementet og relevansen for mange lokalpolitikere.

Fremtidige kurs må vurdere om det skal brukes ressurser på generelle kurs om temaet for mange kommuner, versus kurs med ultra-konkrete lokale problemstillinger som føles relevant og håndfast for deltakerne. Kanskje er det mulig å finne en god balanse mellom de to typene? Dersom kommunen ønsker å starte et langsiktig løp med å implementere besøksforvaltning i samfunnsutviklingen, vil det være en god investering å skreddersy kursene til lokale problemstillinger.

Digitale versus fysiske møter

Koronapandemien medførte at kursene ble gjennomført digitalt. . Mange politikere syns det fungerte godt nok. Det er effektivt, miljøvennlig og sparer ressurser når det er snakk om kort introduksjon til temaet. Digitale møter gir imidlertid begrenset rom for samhandling og engasjement. Hvis introduksjonskurset utvides til mer enn 1 time, for eksempel med mer dialog og diskusjoner i etterkant, vil det være bedre med fysiske møter.

Et kort introduksjonskurs versus lengre/flere temasamlinger

Som forutsett hadde de fleste kommunestyremøtene en tettpakket agenda. Det er lettere å få innpass med et introduksjonskurs på én time, enn et lengre kurs. Dilemmaet er at det ikke gir nok tid til å diskutere relevante problemstillinger i etterkant. Kurset ville kanskje hatt enda større verdi hvis det hadde vært mer tid til å kunne ivareta det engasjementet som oppstod etter introduksjonen. Her må det gjøres noen avveginger. Kanskje bør introduksjonskurset utvides noe og gi mer tid til debatt? Et alternativ er å beholde introduksjonskurset slik det er nå, men utvikle en serie av korte tematiske kurs som er mer involverende og som kan bidra til å følge opp debatten i kommunestyret over tid.

Hvem bør delta på folkevalgtkursene?

Folkevalgtkursene er utviklet for å styrke lokale politikeres rolleforståelse. Problemstillingene innen besøksforvaltning er tverrpolitisk relevante og derfor er det betydningsfullt at det er hele kommunestyret deltar, ikke bare formannskapet eller kommuneledelsen.

Administrasjonen i kommunene uttrykte et ønske om å være tilhører/deltaker på kurset. Det kan bidra til bedre oppfølging av tiltak når de får ta del i den informasjonen som gis til kommunestyret. Kommunedirektøren har en sentral rolle, men det bør også vurderes om andre deler av administrasjonen bør inviteres med på kurset. Dersom det utvikles ytterligere temakurs, vil det være enda mer relevant at politikere og administrasjon jobber tett sammen.

Regionale kurs versus nasjonale kurs

Folkevalgtkurset ble utviklet for å dekke behov i pilotkommunene. Helt fra starten av har ett av målene med å utvikle kurset vært at dette kunne bli et nytt kurs i porteføljen til KS sitt folkevalgtprogram og tilbys nasjonalt. KS har planer om å evaluere hele ordningen med Folkevalgtkurs, men har gitt signaler om at de mener det bør være opp til hver enkelt fylkeskommune eller region å tilby denne typen kurs siden den lokale kunnskapen og engasjementet er så viktig. 

Il Nido (Reiret) på Røst. Artist Luciano Fabro Ernst Furuhatt - nordnorge.com

Innspill på kurset under nasjonal konferanse

Erfaringer fra kurset ble også presentert på et av parallellseminarene under den nasjonale KS-konferansen «Turisme og livskraftige lokalsamfunn - to sider av same sak» i september 2021. Her er noen av de skriftlige tilbakemeldingene fra deltakerne på parallell-seminaret:

• “Folkevalgtkurset i besøksforvaltning må få mer oppmerksomhet og tillegges mer vekt. Det må være tilgjengelig for de folkevalgte etter kommunevalget i 2023”
• “Kurset er for viktig til å være kort. 1 time er ikke nok. Hva slags samfunn/reiseliv vil vi tilbake til etter covid-19 og hvor god tid har vi til faktisk å påvirke det?”
• “Dette har vi behov for, og vil gjerne teste dette før valget i 2023”
• “Har løftet dette inn mot Innovasjon Norge og deres nettverk Bærekraftig reisemål (omfatter 20 reisemål i dag, 40 på gang – flere kommuner tilknyttet hvert reisemål)”
• “Fokuset i mange kommuner er der, dette er verktøyet vi mangler. «Halvfabrikat som vi steker ferdig selv!»”
• “Meir om mulighetsrommet, også for kommuner som treng å bli vist kvifor dette er en god investering. Ikkje berre for å hindre problem, men også for mulighetane som ligg der.”

Forespørsler om å gjennomføre kurset flere steder i landet

Under utviklingen og testingen av kurset kom det forespørsler fra andre steder i Norge som ønsket å gjennomføre kurset eller bruke kursheftet. Dette gjaldt blant annet Innherred kommune i Trøndelag, KS i Troms og Finnmark, Troms og Finnmark fylkeskommune, Norefjell i Viken, Norges nasjonalparkkommuner, Hardangerrådet, Innlandet fylkeskommune og noen konsulentselskap. Pilotprosjektet hadde ikke kapasitet til å følge opp disse forespørslene.

Forsøk på å løfte kurset til nasjonalt nivå

Som nevnt har pilotprosjektet hatt dialog med KS sentralt for å undersøke muligheten for å tilby kurset som en del av folkevalgtopplæringen. Kurset og evalueringen ble presentert for prosjektgruppen til KS Folkevalgtprogram ved 2 ulike anledninger i 2021. Gruppen besluttet å avvente en vurdering til hele folkevalgtprogrammet skal evalueres i 2023, det vil si etter at pilotprosjektet er avsluttet.

Nordland fylkeskommune har også gitt innspill til arbeidet med ny nasjonal reiselivsstrategi, «Nasjonal reiselivsstrategi 2030 – Sterke inntrykk med små avtrykk», som kom i 2021. Kurs i besøksforvaltning for politikere med utgangspunkt i våre erfaringer var noe av det som ble spilt inn. Strategien omtaler økt kunnskap om kommunens rolle i reiselivets utvikling som et eget punkt (punkt 18, side 70), med forslag om å etablere en nasjonal kunnskapsplattform for kommunenes oppgaver og ansvar 8 (se kapittel 6.3).  Strategien anbefaler at det etableres en reiselivsfaglig kunnskapsplattform som bør inkludere veiledning, opplæringsprogram for politikere og administrasjon, samt et fagnettverk for erfaringsutveksling. Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i samarbeid med Kommunesektorens organisasjon (KS) og Distriktssenteret som foreslås som ansvarlige for å følge opp tiltaket. Innholdet som beskrives har store likhetstrekk med arbeidet som ble gjennomført i pilotprosjektet i Nordland.

Oppfølgingskurs testet sammen med Meløy kommune

Kursheftet til oppfølgingskurset

Meløy kommune var den første som testet webinaret om besøksforvaltning for sitt kommunestyre. Tilbakemeldingene var positive og politikerne ønsket en oppfølging for å få enda mer kunnskap om besøksforvaltning. Pilotprosjektet utviklet derfor et oppfølgingskurs som kunne gå mer i dybden. Det nye kurset fikk tittelen «Dialog for bærekraftig samfunnsutvikling». Innholdet i kurset ble utviklet i samarbeid med Ove Jakobsen og Vivi Stormoen fra Nord Universitet. Fra Meløy kommune var det spesielt kommunedirektøren Adelheid B. Kristiansen, rådgiver på næring Espen Maruhn og samfunnsplanlegger Liv Toril Pettersen som bidro. Fra KS Nord bidro Mona Halsbakk. Det ble utviklet et eget kurshefte. Målet med det nye kurset var å konkretisere besøksforvaltning som en del av samfunnsplanlegging og med fokus metoder for å sikre god lokal medvirkning. 

Videre arbeid med folkevalgtopplæring i besøksforvaltning

Kursheftet skal oppdateres i 2023. Det kan også bli aktuelt å oversette det til engelsk. Ut over dette vil det videre arbeidet med folkevalgtopplæringen gjøres gjennom oppfølgingen av Nordland fylkeskommunes strategi for reiseliv og opplevelser i Nordland 2023 - 2027, der besøksforvaltning og reisemålsledelse er ett av fire fokusområder. Det kan bli aktuelt å tilby kurset som en del av fylkeskommunens veiledningsarbeid eller gjennom Nordland fagskole. Det vil være interessant å følge opp KS sentralt og lokalt etter at de har evaluert og bestemt seg for framtiden for Folkevalgtprogrammet. Dersom KS får en rolle i å følge opp den nasjonale reiselivsstrategien på dette området, kan også erfaringene fra Nordland være et bidrag.

I NOU 2023:10 Leve og oppleve. Reisemål for en bærekraftig fremtid  anbefales det at det opprettes en reisemålsledelse der kommunene er en sentral aktør. Dersom disse anbefalingene settes ut i livet vil det gjøre folkevalgtkurs i besøksforvaltning enda mer relevant.

Underveis i prosessen har det også kommet ønsker om kurs for reiselivsbedrifter om offentlig forvaltning og om hvordan kommunen fungerer og kan samspille med dem.

Evaluering og ettertanker

Hovedkonklusjonen er at politikken har en sentral rolle i besøksforvaltning. Her er noen siste refleksjoner:

• Det er avgjørende å få besøksforvaltning inn i det kommunale planarbeidet. Dette gjelder både samfunnsplan med handlingsdel, arealplaner/kommunedelplaner samt økonomiplanen
• Kommuneplanens samfunnsdel er sentral fordi kommunen der gir uttrykk for hva som er hovedutfordringene til kommunen og gjør rede for hvordan de tenker å nå viktige mål som blir satt
• Kommuneplanene er underlagt medvirkningskravene i plan- og bygningsloven. Dette gir mulighet for å involvere innbyggerne i kommunen
• I kommuner med mye reiseliv er det naturlig å se på hvordan reiseliv kan bygge opp under det samfunnet man vil utvikle. I kommuner med lite reiseliv, men potensial og ønske om å utvikle det, er det viktig å sette noen mål og rammer for ønsket utvikling.
• Spørsmålet som bør stilles er: Hvordan kan reiselivet brukes til å utvikle det samfunnet man ønsker?

Se også:

Intervju med Mona Halsbakk i KS Nord

Intervju med Halvard Lægreid i KS